Das Problem der Arbeitslosigkeit Teil XIV a (Lösungsansatz Agenda 2010: Frage der Rechtfertigung)

Die damalige Bundesregierung sah sich von der in Teil XI beschriebene Situation auf dem Arbeitsmarkt Anfang des neuen Jahrtausends veranlasst, die Agenda 2010 auszuarbeiten und umzusetzen. Die damit verbundenen unmittelbaren Auswirkungen bedeuteten zunächst einmal, die Ungleichheit zwischen den Menschen bei der Verteilung von Einkommen zu vergrößern. Gerechtfertigt wurden die beschlossenen Maßnahmen mit dem Hinweis auf die stetig steigende Zahl von Menschen, die unter den zuvor gegebenen Rahmenbedingungen von der gesellschaftlichen Teilhabe ausgeschlossen waren und auf den durch sinkende Beschäftigungszahlen befürchteten Verlust der Leistungsfähigkeit des Sozialsystems. Es war die politische Einschätzung der damaligen Bundesregierung, dass eine weitere Verteuerung der Ausübung von Erwerbsarbeit diese problematischen Entwicklungen eher noch verschärft als beseitigt hätte.

Bei abstrakter Betrachtung grundsätzlich gerechtfertigt

Das erklärte Ziel der unter dem Begriff Agenda 2010 zusammengefassten Maßnahmen war es, die Kosten für die Ausübung von Erwerbsarbeit zu senken, damit der zuvor beobachtete Abbau von Arbeitsplätzen umgekehrt werden würde. Es sollte den Menschen, die vor der Veränderung der Rahmenbedingungen keine Möglichkeit zur Ausübung von Erwerbsarbeit mehr hatten, wieder ermöglicht werden, ihren Lebensunterhalt durch bezahlte Arbeit sicherzustellen. Damit verbunden sollten diese Menschen von Empfängern staatlicher Transferleistungen zu Beitragszahlern werden und so die sozialen Sicherungssysteme auf doppelte Weise stärken. Nach dieser grundsätzlichen Zielsetzung der Agenda 2010 wurde eine Verschärfung der Ungleichheit bei der Verteilung von Einkommen in Kauf genommen, um mittel- bis langfristig die Bedingungen der Menschen ohne Erwerbsarbeit, das heißt derjenigen mit den geringsten Einkommen zu verbessern und den Fortbestand der solidarischen Sozialversicherungssysteme sicherzustellen. Betrachtet man die reine Zielsetzung, ist damit meiner nach Ansicht die Agenda 2010 auch unter den Bedingungen des egalitären zweiten Gerechtigkeitsgrundsatzes von Rawls im Grundsatz gerechtfertigt, denn die erwarteten Auswirkungen der in Teil XI beschriebenen Situation hätte vor allem den schwächsten in der Gesellschaft weitaus größere Nachteile gebracht, als die mit der Agenda 2010 verbundenen Eingriffe. Eine abschließende Bewertung setzt allerdings einen Blick auf die konkret ergriffenen Maßnahmen (ohne Anspruch auf Vollständigkeit) sowie ihre tatsächlichen Folgen voraus, die bereits eingetreten sind und die aller Voraussischt nach eintreten werden.

Die wichtigsten Maßnahmen der Agenda

Im Rahmen der Agenda 2010 wurden zunächst die bereits früher begonnenen sogenannten „Bündnisse für Arbeit“ unter der Beteiligung von Gewerkschaften und Arbeitgeberorganisationen weiter fortgeführt. Dies waren im Kern Vereinbarungen der Sozialpartner, nach denen die einen Seite sich zur Zurückhaltung bei der Lohnentwicklung verpflichtete, um im Gegenzug mehr Beschäftigung zu erreichen.

Zusätzlich sollten die gesetzlich geregelten sozialstaatlichen Institutionen so fortentwickelt werden, dass sie stärker auf Menschen ohne Arbeit einwirken, um gerade diejenigen, die bereits den Bezug zur Arbeitswelt verloren hatten, eher zu einer Entscheidung für den (Wieder-) Einstieg zu bewegen. Dazu wurde die Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes (nunmehr ALG I genannt) vor allem für ältere Arbeitnehmer verringert, um – so die Hoffnung – den Anreiz für die Annahme auch geringer bezahlter Beschäftigungen zu erhöhen. Arbeitsfähige Bezieher von Sozialhilfe sollten in das System der arbeitsmarktbezogenen Transferleistungen integriert werden, indem die bis dahin getrennten Leistungen der Arbeitslosen- und Sozialhilfe für diesen Personenkreis zum Arbeitslosengeld II (ALG II) zusammengefasst wurden. Die Regelsätze dieses ALG II liegen niedriger als die der alten Arbeitslosenhilfe und etwas höher als die der alten Sozialhilfe. Bevor ein Anspruch auf ALG II besteht, muss in stärkerem Maße als zuvor zunächst privates Vermögen verbraucht werden. Die Kontrolle, ob die Voraussetzungen für den Bezug von ALG II vorliegen, beziehungsweise weiter bestehen, sollte erhöht werden, um nicht gerechtfertigte Transferleistungen zu vermeiden. Mit dem Bezug von ALG II sollte die Verpflichtung verbunden sein, in stärkerem Maße als zuvor angebotene Arbeit anzunehmen, selbst wenn diese nicht der ursprünglichen Ausbildung der jeweiligen Person entspricht und niedriger bezahlt wird. Empfänger von ALG II sollten außerdem stärker als bislang verpflichtet werden, gemeinnützige Arbeit gegen eine bloß symbolische Bezahlung zu verrichten. Insgesamt sollten so Mittel eingespart und der Anreiz zur Aufnahme bezahlter Arbeit erhöht werden. Durch die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe hoffte man außerdem, diesen Bereich einfacher zu gestalten, um so personelle Ressourcen zur Verfügung zu haben, mit denen die Vermittlungstätigkeit der Arbeitsverwaltung verbessert werden sollte. Daneben wurden private Arbeitsvermittler stärker einbezogen und die Möglichkeiten für Leiharbeit wurden ausgeweitet.

Obwohl nicht direkt eine Maßnahme im Rahmen der Agenda 2010, kann man zusätzlich auch die in der großen Koalition im Anschluss an die Regierung Schröder/Fischer eingeführte Rente mit 67 in diese Reihe einfügen. Diese Maßnahme soll helfen, den zu erwartenden Anstieg der Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung stabil zu halten, was sich ebenfalls dämpfend auf die Arbeitskosten auswirkt.

Soweit meine abstrakte Bewertung und die kurze Aufzählung von Einzelmaßnahmen, die sich unter der Überschrift Agenda 2010 zusammenfassen lassen. Jede einzelne dieser Maßnahmen ist in der Vergangenheit bereits in der Öffentlichkeit kontrovers diskutiert worden. Mein weiterer Blick soll sich stärker auf eine Gesamtschau der ergriffenen Maßnahmen richten. Dies soll, um das Blogpost nicht zu lang werden zu lassen, in einem Teil XIV b erfolgen.

Das Problem der Arbeitslosigkeit Teil XII (Lösungsansatz Agenda 2010: Sozialdemokratisches Dilemma)

Angesichts der in Teil XI skizzierten Entwicklung stellte sich gerade für Sozialdemokraten die quälende Frage, wie unter diesen Bedingungen soziale Gerechtigkeit geschaffen und dauerhaft erhalten werden kann.

Politik der ruhigen Hand?

Sollte man einfach nichts tun und abwarten, in der Hoffnung, dass sich die Verhältnisse bessern? Die Regierung Schröder hat das zunächst versucht und in ihrer Startphase eine „Politik der ruhigen Hand“ verfolgt. Als allerdings die Zahl der Arbeitslosen weiter anstieg, die öffentlichen Haushalte sich trotz aller Sparbemühungen immer weiter verschuldeten und in der Folge SPD und Grüne bei der Bundestagswahl 2002 nur noch mit hauchdünner Mehrheit vor CDU und FDP wiedergewählt wurde, erschien diese Option weder aus machtpolitischer Perspektive, noch in der Sache ratsam.

Was bringt statt dessen mehr soziale Gerechtigkeit?

Sollte man also statt dessen versuchen, den Menschen mehr Geld in die Hand zu geben, indem soziale Transferleistungen erhöht und die Vereinbarung höherer Arbeitslöhne durch die Tarifvertragsparteien zu unterstützt würden? Oder sollte man darauf hinwirken, die Kosten für menschliche Arbeitsleistung zu senken, um so eine höhere Nachfrage nach menschlicher Arbeitskraft zu erreichen?

Die zweite Alternative, eine klassisch sozialdemokratische Reaktion erschien zu diesem Zeitpunkt wenig erfolgversprechend. Zwar hätten so die Menschen die Möglichkeit gehabt, mehr Waren und Dienstleistungen nachzufragen. Auf der anderen Seite hätten aber höhere Löhne und eine höhere Belastung der Einkommen durch steigende Steuern und Abgaben zur Finanzierung der höheren  sozialen Transferleistungen Erwerbsarbeit weiter verteuert und damit die negative Entwicklung am Arbeitsmarkt weiter verstärkt.

Blieb noch die letzte Alternative, die für Sozialdemokraten klassischerweise nur schwer zu akzeptieren ist, da die Senkung der Kosten für Erwerbsarbeit in der Regel für den Einzelnen ungünstigere Bedingungen bedeutet. Das drückt sich aus in stagnierenden oder gar sinkenden Löhnen, der Einschränkung von Sozialleistungen oder der strengeren Prüfung ihrer Notwendigkeit im Enzelfall, um niedrigere Sozialabgaben zu erreichen. Schließlich zeigt es sich auch darin, auf jeden einzelnen einen höheren Druck auszuüben, um zu erreichen, dass auch zu den schlechteren Bedingungen Erwerbsarbeit ausgeübt wird.

Es sprach gleichwohl in der von mir beschriebenen Situation (siehe Teil XI) vieles dafür, diese Option ernsthaft zu versuchen, nicht um im Sinne einer „neoliberalen“ Politik den Wohlstand weniger auf Kosten vieler zu erhöhen (so der gängige Vorwurf), sondern um ein leistungsfähiges Sozialsystem auch unter erschwerten Bedingungen zu erhalten. Nur: Kann das überhaupt sozial gerecht sein? Ist es mit einer sozialdemokratischen Grundüberzeugung vereinbar? Ich glaube, grundsätzlich kann es das.

Maßstab: Die Gerechtigkeitsgrundsätze von John Rawls

Ich möchte dieser Frage anhand der beiden Gerechtigkeitsgrundsätze von John Rawls für die Institutionen der Grundstruktur der Gesellschaft nachgehen, die ich als geeignete Grundsätze für  eine sozialdemokratische Denkweise ansehe (vgl. auch meine früheren Blogposts  „Eine gerechte Grundstruktur der Gesellschaft“ und „Das Wohl der am wenigsten Begünstigten“). Genauer gesagt, möchte ich den zweiten Teil des zweiten Satzes als Prüfmaßstab heranziehen:

„Soziale und wirtschaftliche Ungleichheiten sind dann zulässig, wenn sie […] denjenigen, die am wenigsten begünstigt sind, am meisten zugute kommen (Differenzprinzip).“

und den ersten Satz als Grundlage für die Begrenzung der denkbaren Maßnahmen begreifen:

„Jeder Mensch soll gleiches Recht auf ein „völlig adäquates“ System gleicher Grundfreiheiten haben, das mit dem gleichen System für alle anderen verträglich ist.“

Die Institution der Grundstruktur unserer Gesellschaft, die ich unter dem Gesichtspunkt der Frage nach der Gerechtigkeit der Agenda 2010 betrachte, ist der Maßstab für die Verteilung von Einkommen. Bevor ich diese beiden Grundsätze auf die Agenda 2010 anwende, möchte ich aber im folgenden Teil XIII kurz abschweifen und die Frage stellen, ob wir überhaupt irgendwelche Ungleichheiten in der Verteilung von Einkommen akzeptieren sollten. Ich hoffe, so meinen Gedankengang deutlicher zu machen.

Das Problem der Arbeitslosigkeit Teil XI (Lösungsansatz Agenda 2010: Situation vor Einführung)

Warum kamen Sozialdemokraten auf die Idee, die mit „Agenda 2010“ umschriebene Politik umzusetzen?

Der Arbeitsmarkt zur Zeit des Jahrtausendwechsels

Betrachten wir hierzu die Situation Ende der 1990er Jahre, Anfang des neuen Jahrtausends. Es gab in Deutschland eine hohe Zahl von Menschen ohne Erwerbsarbeitsplatz. Auffällig war, dass die Zahl der von Arbeitslosigkeit betroffenen Menschen in den zwanzig bis dreißig Jahren zuvor schwankungsbereinigt immer weiter angestiegen war und dass sich dies auf die Chancen bestimmter Gruppen besonders ungünstig auswirkte: Menschen jenseits des fünzigsten Lebensjahrs und sehr junge Menschen, die oftmals nur sehr schwer einen Ausbildungsplatz finden, außerdem Menschen, die es klassischer Weise schwerer haben, als andere: Menschen mit langwierigen Erkrankungen, mit Behinderungen, mit fehlendem Schulabschluss oder ohne abgeschlossene Berufsausbildung, mit Migraionshintergrund und weitere Gruppen. Für diese Menschen verschärften sich die Bedingungen immer weiter, z.B. wurde das Lebensalter, in dem Menschen befürchten mussten als überflüssig abqualifiziert zu werden, immer niedriger.

Besonders betroffen: Langzeitarbeitslose

Vor allem aber gab es eine stetig steigende Zahl von Menschen, die über einen so langen Zeitraum hinweg arbeitslos waren, dass sie Arbeitslosengeld und – damals noch – Arbeitslosenhilfe bis zur jeweils gesetzlich festgelegten Höchstgrenze bezogen hatten und schließlich auf Sozialhilfe angewiesen waren, um ihren Lebensunterhalt und den ihrer Familie decken zu können. Diese sogenannten Langzeitarbeitslosen (offizielle Definition, wer länger als ein Jahr arbeitslos ist) haben in der Regel keine Chance, noch einmal bezahlte Arbeit zu finden. Im Gegenteil hatten über die Jahre hinweg viele resigniert und richteten sich in ihrem Leben in der Abhängigkeit von staatlichen Fürsorgeleistungen ein, so gut es eben ging. Die dafür zur Verfügung stehenden Mittel insbesondere zur Zahlung von Mieten wurden so bemessen, dass davon nur Wohnungen in bestimmten Gegenden zu bezahlen waren, aus denen diejenigen, denen es besser ging, wegzogen.

Gefahr der Separierung benachteiligter Gruppen

Nach und nach bildeten sich auf diese Weise ghettoähnliche Siedlungen, deren Bewohner von vornherein gebrandmarkt waren, so dass allein ihre Herkunft bereits bedeutete, weniger Lebenschancen zu besitzen. Die Resignation übertrug sich so auch auf die Kinder der Menschen, die vielfach nichts anderes kennen lernten, als Arbeitslosigkeit und ein Leben in Abhängigkeit von staatlicher Fürsorge. Diese Kinder bekamen auch von vornherein keine Anreize vermittelt, Zeit und Kraft in ihre Bildung und Ausbildung zu investieren. Sie wuchsen quasi in die Arbeitslosigkeit hinein, die sich damit über Generationen hinweg fortsetzte. Auf diese Weise verfestigte sich Arbeitslosigkeit für einige Gruppen der Bevölkerung. Der übrige Teil der Bevölkerung blickte oftmals auf auf diese Menschen herab. Man warf ihnen vor, nicht arbeiten zu wollen und faul auf Kosten der arbeitenden Bevölkerung zu leben, deren Steuern und Abgaben so nutzlos verkonsumiert würden. Es bildete sich eine regelrechte Kluft des Misstrauens zwischen denjenigen, die eine bezahlte Arbeit hatten und denen, die keine hatten. Gleichzeitig wuchs die Angst gerade der Arbeitnehmer mittleren Alters, demnächst ebenfalls zu der Gruppe der „Ausgestoßenen“ zu gehören.

Gefahr einer Abwärtsspirale für den Arbeitsmarkt

Die ständig wachsende Kostenbelastung für öffentliche Haushalte und Solidarsysteme durch die steigende Zahl an Menschen ohne bezahlte Arbeit wirkte sich ihrerseits ungünstig auf die Entwicklung am Arbeitsmarkt aus. Schließlich werden diese Kosten zum größten Teil gerade aus Steuern und (Sozial-)Abgaben auf Einkünfte aus Erwerbsarbeit und zu einem geringeren Teil auf Konsum aufgebracht, was wiederum zu steigenden Arbeitskosten führt. Es bestand daher tendenziell eine geringere Nachfrage nach menschlicher Arbeitskraft (siehe hierzu Teil III). Das bedeutete einen Teufelskreis aus einer stetig sinkenden Zahl an Beschäftigten und einer wachsenden Zahl an Empfängern staatlicher Sozialleistungen. Denkt man diese Entwicklung weiter, dann wird man irgendwann zu dem Punkt kommen, an dem das gesamte System „kippt“. Das heißt die Zahl der angebotenen Arbeitsplätze sowie die Bereitschaft der Menschen, Erwerbsarbeit auszuüben, von deren Erlös ihnen nurmehr ein geringer Teil selbst verbleibt, schwindet immer weiter und damit auch die Grundlage für sämtliche sozialen Leistungen. Statt dessen wächst die Bereitschaft jedes Einzelnen, seine Arbeitskraft zu einem wachsenden Anteil außerhalb der offiziell vorgesehenen Strukturen „schwarz“ anzubieten und gleichzeitig das bestehende Sozialsystem möglichst stark für sich auszunutzen. Das auf der Solidarität der Menschen aufbauende Sozialsystem verliert eben jene Solidarität der Menschen und kann schließlich nicht mehr aufrecht erhalten werden.

Wirtschaftskrise und Globalisierung als weitere Gefahren

Eine solche Entwicklung erschien zu dem betrachteten Zeitpunkt Anfang dieses Jahrtausends durchaus realistisch. Hinzu kamen auch noch die Folgen einer erheblichen Wirtschaftskrise, die dadurch ausgelöst worden war, dass die durch die sogenante „New economy“ ausgelöste Spekulationsblase geplatzt war sowie die Möglichkeit, in einer Welt, in der sich nach dem Ende des kalten Krieges jeder sehr einfach über Ländergrenzen hinweg bewegen kann, Produktionsstätten in sogenannte Billiglohnländer zu verlagern. Alles zusammen genommen, drohte unsere soziale Ordnung ernsthaft in Gefahr zu geraten. In dieser Situation war zu entscheiden, wie deren weitere Ausgestaltung sein sollte.

Näheres dazu möchte ich in Teil XII sagen.

Das Problem der Arbeitslosigkeit Teil IV (Effekt durch sinkende Lohnkosten?)

Die Kaufkraft beeinflusst also einen Teil des Mechanismus, den Lebensunterhalt durch Erwerbsarbeit sicherzustellen. Wie steht es mit dem anderen von mir genannten Teil, dem Einfluss der Preise auf die Nachfrage?

Lohnkosten beeinflussen Produktpreise

Ein Produkt wird – im Umkehrschluss zu dem in Teil III dargestellten Gegeneffekt – um so eher nachgefragt, je niedriger sein Preis ist. Ein wichtiger Faktor, der den Preis eines Produkts beeinflusst, sind die Produktionskosten. Diese werden von den Kosten für die Erwerbsarbeit beeinflusst, die für die Herstellung und den Vertrieb eines Produkts notwendig sind (andere Kostenfaktoren möchte ich hier gerne ausblenden). Aus Sicht eines Arbeitgebers ist das der Bruttolohn eines Arbeitnehmers (Nettolohn + Steuern + Arbeitnehmeranteil der Beiträge zur Sozialversicherung) zuzüglich dem vom Arbeitgeber zu tragenden Anteil an den Sozialversicherungsbeiträgen. Alle genannten Anteile an den Lohnkosten lassen sich günstig beeinflussen.

Lohnkosten beeinflussen die Nachfrage, die Gewinne und die Schaffung von Arbeitsplätzen

Die Nachfrage nach Produkten lässt sich also steigern, indem man Lohnkosten senkt oder zumindest ihren Anstieg möglichst begrenzt. Gleichzeitig haben niedrigere Produktionskosten auch direkt höhere Gewinne und damit eine höhere Rentabilität der Erwerbsarbeit zur Folge. Dies ist der Hintergrund für die gängige Argumentation, dass sich Lohnzurückhaltung, die Senkung des Einkommensteuertarifs und die Senkung der Sozialversicherungsbeiträge positiv auf die Entwicklung der Arbeitslosigkeit auswirken. Der Mechanismus der Erwerbsarbeit soll auf diese Weise besser aufrecht erhalten werden. Dazu kommt noch, dass bei niedrigeren Lohnkosten Arbeitsverhältnisse eher begründet beziehungsweise aufrecht erhalten werden. Erwerbsarbeit wird auf diese Weise tatsächlich als ein knappes Gut behandelt, das auf eine um so größere Zahl von Menschen verteilt werden kann, je niedriger sein Preis ist. Die Agenda 2010 der früheren Regierung von Gerhard Schröder hat unter anderem diesen Ansatzpunkt verfolgt.

Grenzen auch dieses Ansatzes

Allerdings gibt es gegen diese Argumentation einen großen Einwand: Je stärker Löhne sinken oder ihr Anstieg so begrenzt wird, dass sie hinter dem Anstieg von Lebenshaltungskosten zurück bleiben, um so weniger ist Erwerbsarbeit in der Lage, dem Einzelnen seine eigenständige Existenz zu sichern. In einem System mit relativ großen Lohnunterschieden werden davon zuerst die Menschen betroffen, deren Löhne am unteren Ende der Skala liegen. Tatsächlich gibt es ja bereits Arbeitsplätze, deren Löhne selbst bei einer Vollzeitbeschäftigung unter dem Satz des Arbeitslosengelds II liegen. Ist aber ein Wirtschaftssystem, das Einkommen vorrangig durch Erwerbsarbeit verteilt, dauerhaft nicht in der Lage, die eigenständige Existenz von Menschen durch Löhne sicherzustellen, wird es fragwürdig. Dadurch sind aus meiner Sicht die Möglichkeiten, die Rentabilität von Erwerbsarbeit durch Lohnsenkungen zu erreichen, deutlich begrenzt.

Steuern und Abgaben senken?

Das gilt auch, wenn man Arbeitskosten durch die Senkung von Einkommensteuern oder Sozialversicherungsbeiträgen beeinflussen möchte. In diesem Fall stellt sich nämlich immer die Frage, wie denn die dadurch fehlenden Gelder eingespart werden sollen. Zumindest für die Beiträge zur Sozialversicherung gilt nämlich, dass damit Leistungen finanziert werden, die direkt zur Existenzsicherung beitragen. Das wirkt sich nicht nur bei den Menschen aus, durch deren Arbeit die Beiträge erwirtschaftet werden, sondern teilweise auch bei deren Angehörigen, die ohne eigene Beitragspflicht in die Sicherung mit einbezogen werden.

Keine Alternative: Verlagerung von Produktionsvorgängen

Was ebenfalls die Produktionskosten senkt, ist die Verlagerung arbeitsintensiver Produktionsvorgänge in Regionen mit niedrigen Löhnen. Hierdurch werden Einzelne schlechter gestellt, die in Konkurrenz zu diesen niedrigen Löhnen selbst niedrigere Löhne akzeptieren müssen oder ihre Arbeit ganz verlieren. Einen positiven Effekt sehe ich nur dann, wenn aufgrund dieser günstigeren Produktion mehr neue Arbeitsplätze entstehen, als verloren gehen. Dagegen spricht die oben beschriebenen Grenze für Lohnsenkungen. Dagegen sprechen aber auch ethische Gründe, wenn Produktionsvorgänge in Regionen verlagert werden, die elementare Arbeitsschutzrichtlinien vernachlässigen oder gar Kinderarbeit zulassen. Abgesehen davon sind niedrige Löhne in einer Region in der Regel verbunden mit einem niedrigeren allgemeinen Lebensstandard. Dauerhaft lässt sich eine Senkung von Produktionskosten durch eine Verlagerung von Produktionsvorgängen also nur erreichen, wenn gleichzeitig keine gesellschaftliche Entwicklung in dieser Region stattfindet.

Einen ebenfalls dämpfenden Effekt auf die Produktionskosten hat die Ersetzung menschlicher Arbeitskraft durch verbesserte Werkzeuge und Produktionsabläufe. Dieser Ansatz ist auch bereits in Teil III aufgetaucht, um mehr Raum für Lohnsteigerungen zu schaffen. Ich möchte diesen Ansatz als Rationalisierung bezeichnen und im nächsten Teil näher betrachten.